威财字〔2019〕9号                    签发人：李  峰

威海市财政局

关于《关于推进市以下财政事权和支出

责任划分改革的实施意见》贯彻落实情况的中期评估报告

市政府：

根据市政府关于推进重要文件中期评估的部署要求，我局及时沟通《威海市人民政府关于推进市以下财政事权和支出责任划分改革的实施意见》（威政发〔2017〕30号）（以下简称“《实施意见》”）中涉及的各领域责任单位，将《实施意见》的具体贯彻落实情况分解到具体责任单位开展自评。从归集各单位中期自评整体情况看，该文件落实效果综合评定为“一般”，现将有关情况报告如下：

一、文件贯彻落实基本情况

（一）部分领域探索推进市以下财政事权和支出责任划分。

2016年，我市根据省级文件精神，出台了《关于教育卫生计生交通运输领域开展市县事权和支出责任划分试点的意见》（威政办发〔2016〕15号），明确划分了教育、卫生计生、交通运输及城市管理领域的事权和支出责任。上述领域我市目前均按划分确定的事权和支出责任执行。其他领域我市正在参考省级相关工作开展情况，积极探索财政事权和支出责任划分，如：科技领域，严格区分责任主体相关事权，市级重点实验室、工程技术研究中心、技术创新中心等重大创新平台认定工作中，试行由区市主管部门初审、推荐，市科技局组织专家评审认定的分级履行责任模式；市场监督管理、药品监督抽检、等事项划分区市两级事权归属，相关费用由市、区按事权归属确定承担比例。

（二）推进政府部门职责调整并规范资金配套政策。

2018年以来，我市借机构改革的东风，对应中央和省机构改革调整优化机构和职能，对政府部门职能进行了调整，按照一项财政事权归口一个部门牵头负责的原则，合理划分了部门职责，如为做大做强海洋经济，在市海洋与渔业局负责的海洋发展、渔业管理、渔船检验和监督等职责的基础上，整合市发改委的海洋经济发展相关职责，组建市海洋发展局；通过机构改革理顺部门分工，解决跨部门财政事权划分不清晰和重复交叉问题。近年来我市逐步规范资金配套政策要求，2018年以来新出台或更新的各类专项资金管理办法中，除工信局的加快新旧动能转换促进工业企业提质增效政策中有个别子项目要求区市配套外，其他政策均无配套要求。

（三）积极促进区域基本公共服务均等化。

市委市政府于2017年底出台了《关于统筹推进县域基本公共服务均等化的实施意见》（威办发〔2017〕57号），文件中明确提出到2020年各区市基本公共服务保障水平实现总体均衡，基本建成覆盖城乡、制度衔接、水平均衡、保障有力的基本公共服务体系，初步形成有利于基本公共服务均等化、城乡发展一体化的公共财政保障机制。围绕上述工作目标，目前正在推进包括县域间民生政策保障标准基本统一、县域间农业转移人口市民化待遇基本统一、县域间机关事业单位工资性收入政策基本统一、县域间运转经费保障标准基本一致以及县域间基本公共服务设施建设标准基本统一等工作。

二、存在的问题和不足

在该文件执行过程中，存在诸多市本级难以克服和解决的问题，致使改革进度较为滞后。

（一）市以下改革进程推进滞后。

根据《实施意见》要求，我市推进市以下财政事权和支出责任划分改革的步骤为：2017年12月底前，市直有关部门应研究提出分管民生领域财政事权和支出责任划分具体实施方案；2018年5月底前市财政局会同编办等部门汇总后按程序提报市委、市政府批准后实施；2018年下半年，在经济调控、市场监管等方面以及其他公共服务领域推进改革，12月底前，按程序提报市委、市政府批准后实施。从具体实施进度看，除2016年已明确教育领域7项二级事权46项三级事权、卫生计生领域9项二级事权35项三级事权、交通运输领域5项二级事权9项三级事权外，剩余的科技、文化、体育、就业和社保、住房保障、生态环保、农业、水利、残疾人服务等领域，因省级推进进度、机构改革等事项影响，对应市直部门还未系统梳理出清晰明确的民生领域财政事权和支出责任划分实施方案，后续工作也暂无实质性推进，总体上滞后于《实施意见》要求的进度。

（二）省级改革路径未明确，市级工作推进缺乏指引。

从财政事权和支出责任改革的推进顺序上看，应该坚持“自上而下、逐级明确、逐步细化”的总体改革步骤，即首先从中央层面上划分清楚中央与地方事权与支出责任，再由省级划分省与市县事权与支出责任，市级划分市与县级事权与支出责任。2016年国务院出台了《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49号），同时也明确了推进时间安排。按整体推进进度，2018年以来，相继完后了医疗卫生领域和教育领域的改革方案，国务院办公厅印发了《医疗卫生领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕67号）和《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2019〕27号），明确了医疗卫生领域和教育领域中央财政事权、中央和地方共同财政事权以及地方财政事权以及支出责任和分担方式。根据国务院政策文件精神，省政府2016年也出台了试点意见，对教育、卫生计生、交通运输领域的分级事权和支出责任进行了明确，详列了事权和支出责任划分清单。截至目前，国家未明确文化、科技、环境保护、交通运输等基本公共服务领域与地方的财政事权和支出责任划分，省级也未出台上述领域的改革方案。在此背景下，缺乏上位政策依据，仅从市级角度推进难以清晰划分，不利于改革措施的全面推进，致使我市改革进程较《实施意见》确定的时间节点有所滞后。

（三）政府间事权划分缺乏法律依据。

财政事权的划分依靠政府间事权的界定，由于政府间事权界定缺乏法律依据，因此财政事权的划分较为困难。目前部分事权划分主要依靠行政手段完成，缺乏充分的法律依据，各级政府间事权和支出责任安排以上级政府行政命令来确定，使得事权和支出责任划分缺乏严肃的法律权威性和约束力，政策制度稳定性相对较差，容易受制于行政管理，进而影响政策效益的持续、有效发挥。如目前事权和支出责任均在各级的政策文件中约定，文件执行到期或有新的内容要求时，就会调整其中的约定，使得事权和支出责任的划分严肃性和可持续性大打折扣。同时，相关领域改革正在深入推进，领域内的事权划分尚未最终确定，对财政事权和支出责任划分带来不确定性。

（四）基层财政事权和支出责任划分难以清晰界定。

处理好政府与市场、政府与社会的关系，是划分各级政府财政事权和支出责任题中应有之义，应合理确定政府提供基本公共服务的范围和方式，将应由市场或社会承担的事务，交由市场主体或社会力量承担。如教育领域，过去一段时间强调其公益性和普惠性，同时淡化了市场性和社会性，强调政府责任多，强调市场和社会力量的措施少。一是混淆了教育职能支出和社会职能支出，将应由社会负担的经费转由教育职能负担，如将农民工培训、复转军人培训、岗前培训等经费纳入到教育经费上来；二是混淆了政府支出责任和社会支出责任，如校车支出应更多地列入到公交系统中等。当前，政府职能尚未完全转变到位，越到基层，划分难度越大，政府和市场的边界越是频繁调整，这给基层财政事权和支出责任的科学划分带来一定的压力和挑战。特别是区县级和镇级政府，区县级财政往往起着对相关政策进行兜底的作用，因我市不同的区市对镇级的财政管理体制不一，给划分也带来一定的难度。当前，各地正处于推进政府职能转变和“放管服”改革的阶段，在逐步厘清政府与市场边界的基础上，才能够在资源配置方面全面发挥市场的决定性作用，并更好地发挥政府的作用。但当前频繁的变动，难以保障政策执行的持续性。

（五）区市支出责任划分方法粗放，缺乏科学合理的测算论证依据。

2016年我市根据省级部署要求，完成了教育、卫生计生、交通运输、城市建设领域市区事权和支出责任的划分。因缺乏统一、完整界定政府间责任权利关系的政策供参考，我市在确定上述领域各级政府承担支出责任比例时，主要参考省里的做法或由领导直接确定市区两级分担比例，而未充分考虑支出责任是否与市区财政的财力水平相适应，也未考虑不同区市需求的差异。另外，在已确定的事权和支出责任划分的领域，部分事权的支出责任未在文件中明确市县财政各自承担的比例，该比例又通过其他文件或习惯性操作确定。如卫生计生事权下的三级事权基本公共卫生服务，只说明了省市县三级按比例分担，但未明确具体比例，最终按历年惯例省级承担30%，市级承担15%，县级承担比例则按55%划分。

（六）专项转移支付资金占比较高，一定程度上影响了资金效益的发挥。

我国各级政府间事权和支出责任划分，通常按照获取信息的优势，依据辅助性原则，较低层级政府承担的事权和支出责任相对更多；而税种划分与财力分配，处于宏观调控与国家政治稳定的需要，中央政府掌握较大财权和分享较大收入比重，导致基层政府的事权和财权财力不匹配。为保证各级政府有效履行事权，通过政府间转移支付自上而下平衡各级政府的财政缺口，以弥补基层财政失衡。但当前政府间的转移支付制度呈现出“项目制”与“专项化”的特征，要求专款专用、不得挪作他用，一定程度上抑制了政府间转移支付的功能。以我市为例，2018年上级转移支付资金81.1亿元中，专项转移支付占比高达55.5%，财政能够统筹调配的资金数额较为有限，对履行地方事权产生了不利影响。此外，在国家重点关注和发展的领域，如涉农领域，均为各级转移支付资金的集中地，因上级资金来源于多个部门，且资金较为零散，但因每项资金都有各自的管理部门和管理要求，基层整合难度大，在实际使用过程中出现“散胡椒面”的情况，资金难以发挥应有的绩效。

三、下一步工作安排

（一）加快推进市以下基本公共服务领域改革进程。

按照省级改革步伐和进程，在市委市政府的牵头领导下，加快推进基本公共服务领域财政事权和支出责任划分的改革。省级暂未推进的领域，我市应早布局、早准备，提前梳理当前我市在该领域的市级、县级财政事权及共同财政事权和支出责任实际承担情况，并着手开展调研了解执行过程中可能存在的问题，为未来正式推进该领域改革做好充足的准备。在此过程中，还需进一步强化与省级各职能部门和各区市对应职能部门的沟通，一方面及时掌握上级改革推进动态，了解推进思路和精神，以便同步确定市级改革方向；另一方面，清楚了解区市在事权和支出责任方面的想法和诉求，以及对应职能部门工作动态，以便结合我市实际情况进一步细化改革路径和方向。

（二）进一步完善相关配套制度。

在财政事权和支出责任划分改革推进的同时，应进一步健全相应的制度，推动建立形成保障财政事权和支出责任合理划分的制度体系。同时，要将财政事权和支出责任划分改革与加快推进相关领域改革相结合，即通过相关领域改革为民生领域财政事权和支出责任划分创造条件，又将财政事权和支出责任划分改革充实到各个改革领域中，形成良性互动，协同推进的局面。

（三）积极争取财政困难地区转移支付额度。

根据中央与地方、省与地方收入划分改革总体要求，当前我市理顺各区市财政事权与支出责任的关键是增强财政薄弱区市财政履行财政事权和支出责任的能力，如各区市财政保工资、保运转尚捉襟见肘，建立科学合理的事权和支出责任体系更无从谈起。对于经济欠发达的地区，由于经济、科技、新兴产业发展等方面比较落后，在转移支付中明显处于劣势。因此，还需积极对上争取加大对财政困难地区一般性转移支付力度，增强市县可用财力，为建立科学、高效、清晰的事权和支出责任体系提供坚实的财力保障。同时，加强对转移支付资金的管理，明确责任主体、资金分配主体和监督主体，进一步完善相关制度设计，真正发挥专项转移支付资金的使用效益。此外，对上应积极争取建议优化和调整转移支付结构，提高一般性转移支付在转移支付总额中的比例，逐步降低专项转移支付的比例，使对下级政府的转移支付形成以一般性转移支付为重点、专项转移支付为补充的科学体系，扩大地方财政自主调控余地。

（四）逐步取消地方配套政策。

当前，随着各种减税降费政策的陆续出台，财政增收压力不断加大，与此同时，国家各部委出台的民生政策、增支政策越来越多，范围越来越广，标准越来越高，给基层财政造成的压力越来越大，收支矛盾越来越突出。一旦财力不继、不能兑现承诺，政府就会失信于民。因此，在逐步明确市及区市在基本公共服务领域的财政事权和支出责任后，梳理相关政策文件，一律取消各区市配套的相关要求，按划分的承担范围各自承担对应的支出责任，从而减轻基层财政压力。对于未在划定范围内的事项，也应逐步降低或取消配套资金的要求。

（五）加强监督管理，确保事权和支出责任落实到位。

针对已明确市县财政事权和支出责任划分的领域，我局各业务处室将严格按照确定的事权和支出责任划分，按标准落实市级财政应保障的事权，确保市级财政事权足额保障。同时加强对各区市贯彻落实情况的监督管理，定期跟进民生领域各区市承担事权对应保障的到位情况，以强化各区市主体责任意识。

特此报告。   

                                                                                                                                                                                                                               威海市财政局 

                                                                                                                                                                                                                               2019年8月1日