威财字〔2019〕8号                    签发人：李  峰

威海市财政局

关于《威海市政府性债务管理办法》

贯彻落实情况的中期评估报告

市政府：

2017年12月，市政府印发了《威海市政府性债务管理办法》（威政发〔2017〕31号）（以下简称《政府性债务管理办法》），为进一步规范我市政府性债务管理、切实防范化解财政金融风险建立了制度指引。根据市政府关于推进重要文件中期评估的部署要求，我局通过政策研读、一对一访谈等方式对该文件的贯彻落实情况开展中期评估。从中期评估整体情况看，该文件落实效果综合评定为“好”。现将有关情况报告如下：

一、文件贯彻落实基本情况

（一）政府性债务基本情况。

截止2019年6月末，全市纳入政府债务管理系统的政府性债务为607.27亿元，由三部分组成：政府负有偿还责任的债务605.33亿元、政府负有担保责任的债务1.11亿元、政府可能承担一定救助责任的债务0.83亿元。其中，市级政府负有偿还责任的债务84.18亿元，政府负有担保责任的债务0.06亿元、政府可能承担一定救助责任的债务0.8亿元。截止2019年6月末，我市政府债务限额为661.32亿元，政府债务严格控制在限额范围内。

（二）重点管理举措落地情况。

自文件出台以来，结合国家、省对政府债务管理的要求，我市遵循“规模合理、责任明确、使用规范、风险可控”的原则对政府性债务进行管理，重点落实以下几个方面的工作：

1.债务资金举借及偿还方面，在省级核定我市债务限额内由省级代为发行债券，没有收益的公益性事业发展项目申请一般债券，有一定收益的公益性事业发展项目申请专项债券。从2015年起采用因素法测算各区市政府债务限额，报人大批准后实施，并将政府债务收支纳入了全口径预算管理中，主动接受人大和社会监督。按照“谁举债、谁偿还、谁担责”的原则，分别落实偿还责任，偿债资金均纳入各级年初预算安排，由我局统一办理还本付息。

2.债务资金使用方面，新增债券严格按照省级要求和市委、市政府确定的重点投资方向，用于公益性资本支出；置换债券资金用于偿还2014年清理甄别的存量债务，2018年是最后一年置换期，我市充分利用该项政策置换存量债务96.63亿元。再融资债券资金严格按照政府债务属性用于偿还到期以前年度发行政府债券本金，极大缓解了我市短期偿债压力。上述债务资金的使用按规定分别纳入一般公共预算和政府性基金预算管理。

3.债务监督管理方面，为有效控制政府性债务风险，市区均制定了完善的风险预警和应急处置机制，并定期分析和评估各区市政府性债务风险状况，确保区市债务总体可控。同时，我局在对各区市债务限额确定和新增政府债券分配时，参考债务风险评估结果。从2015年起，将政府债务率指标纳入了对各区市考核体系，从2018年起，将政府隐性债务压减率指标也纳入了考核体系，以提高政府债务管理工作的针对性，引导区市积极有序化解存量债务。此外，积极推进平台公司市场化转型，通过持续注入企业股权、实物资产、财政资金，逐步解决平台公司资产“无效”化、业务“空心”化问题。

4.PPP项目、投资基金及购买服务项目管理方面，截止2019年6月底，全市共有29个PPP项目，其中处于识别阶段、准备阶段、采购阶段和执行阶段的项目分别为1个、3个、4个和21个。本着“真做PPP，做真PPP”的原则，经过多轮整改，共对22个PPP项目进行了规范完善，对入库较早、不适宜采取PPP模式运作的13个项目申请了退库。与社会资本共同出资设立各类投资基金4支，累计管理基金规模110.9亿元，引导社会资本投资我市千亿级产业集群、新旧动能转换重大工程等项目，不存在违法违规变相举债的情况。除延续的棚改项目涉及政府购买服务外，无新增购买服务项目违规举债的现象。

二、存在的问题和不足

（一）地方财政收支平衡压力增大。

近年来，我国大规模推行减税降费工作，今年1月，财政部接连出台十多份涉及减税的政策细则和解读文件，涵盖小微企业普惠性所得税、小规模纳税人免征增值税、创投企业个人合伙人个税优惠、农产品批发市场房产税等内容。此外，深化增值税改革、降低社会保险费率等一系列举措已陆续落地实施，今年国家将实施更大规模减税和更为明显降费的政策导向已十分明确，在为企业减负的同时，将对财税增收造成较大影响。

受国家一系列减税降费政策影响，全市一般公共预算收入增速自去年下半年以来逐步放缓，今年1-6月全市一般公共预算收入同比下降11%，税收收入下降13.6%，预计全市一般公共预算收入、税收收入将延续负增长态势。与此同时，财政支出则呈现刚性增长，收支矛盾突出。全市各项民生政策扩面提标，各级职能部门财政扶持政策相继出台，各建设单位政府投资工程陆续开展，重点民生项目和在建公益性项目后续融资需求旺盛，如棚户区改造项目、解决大班额项目、土地储备项目等；此外，实施新旧动能转换重大工程、乡村振兴和海洋战略等，在从严从紧控制“三公经费”等一般性支出的情况下，重点保障“保工资、保运转、保民生”的项目还存在一定难度；存量债务集中到期，地方政府债券、政府隐性债务、PPP项目财政支出责任都需要安排财政资金予以偿还。未来很长一段时间，偿债支出增速将远远超过财政收入增速。经测算，我市政府债务集中偿还期将在2021-2023年到来，届时市区两级政府将面临巨大的偿债压力。

（二）债务规模与财政承受能力不匹配。

受经济发展速度、产业结构等因素的影响，各区市政府性债务规模大小、杠杆率高低、债务风险程度具有明显的差异性。截至2019年6月末，我市政府债务限额为661.32亿元，实际债务为605.33亿元，其中市本级、环翠区、文登区、荣成市和乳山市债务余额分别为217.73亿元、60.07亿元、126.5亿元、117.31亿元、83.72亿元，各区市债务余额差异较大。从各区市经济发展水平和GDP增速看，文登区和乳山市的整体发展水平与其较高的债务额不成比例。对于经济增长速度慢、产业结构单一的地区，在当前减税降费政策的影响下，债务风险会进一步加大。

（三）债务率控制与经济发展需求之间的矛盾难平衡。

当前我市经济快速增长和城市化进程不断推进，使得各级政府有大量改善基础设施的投资需求，在现行的财税体制下，财政资金无法全额保障各类项目投资，通过举债方式保障项目资金，调动了大规模的固定资产投资，在改善市民生产生活环境的同时，发挥了政府的宏观调控职能。例如，2015年到2019年新增债券的数额分别是16.51亿元、22.9亿元、39亿元、52.3亿元、79.32亿元，有效支持了我市公益性项目发展，缓解了地方财政压力。但与此同时，部分投资项目为公益性项目或投资回收期较长，难以短期产生对地区税收方面的贡献，直接导致地方政府债务率不断上升，从而出现经济发展与债务控制之间的矛盾。

（四）融资平台市场化转型进度较慢。

地方融资平台通过举债融资，为地方经济和社会发展筹集资金，在加强城市基础设施建设和促进地方繁荣发展方面发挥了积极作用。但近年来，随着政府融资政策的全面收紧，融资平台以政府信用为担保的融资行为受到全面制约。在此背景下，根据上级政策文件要求，我市积极推进市属、区属国有融资平台市场化转型。目前我市纳入监测系统的融资平台公司共有47个，其中，只有市场化经营业务、不承担政府融资的市场化平台16家，剩余31家融资平台正在或者准备开始市场化转型。市级及区市积极梳理平台公司情况，将融资平台公司及其他国有企业彻底与财政脱钩，通过持续注入企业股权、实物资产、财政资金，逐步解决平台公司资产“无效”化、业务“空心”化问题，倒逼其转型成为“自主经营、自负盈亏、自担风险、自我发展”的市场化运营主体。此外，明确其新增债务依法不属于地方政府债务，财政不承担任何偿债责任；对融资平台公司和国有企业举借的存量隐性债务，通过预算资金安排收入和合规手段转化为企业经营性债务等方式进行化解。但平台公司的市场化转型发展需要一个过程，在探索转型后的定位、理顺政企关系、明确国资监管及规范公司治理模式方面均需要不断探索和创新，我市在这方面缺乏足够的经验，与此同时，全国各地也均在尝试推进融资平台的转型工作，缺乏较为成熟的经验借鉴。总体来看，我市融资平台转型进度还有待进一步提升。

（五）区市债券资金使用效率有待提升。

此前，财政部刚刚完成了对我省2018年政府债券使用情况的核查，核查发现我市新增债券资金存在结余的情况。根据要求，当年度发行的政府债券资金应在当年度使用完毕，2018年环翠区、文登区、荣成市和乳山市共5笔，合计3627.36万元的资金未在当年度使用完毕，形成了结转结余。截至2019年4月底，结转结余资金仍有3笔、合计900.89万元未使用。此外，还存在乳山市置换债券未在规定的一个月内将置换债券资金支付给债权人的情况。总体来看，大部分区市存在未及时使用债券资金的问题，忽视了货币时间价值，一定程度上造成了债券资金闲置浪费。

（六）区市地方政府债券本息偿还不及时。

为规范我市政府债券还本付息工作，市级每年都会下达《关于做好XX年地方政府债券还本付息工作的通知》，根据文件要求，各区市应将政府债券本金于到期日前3个工作日内，政府债券利息于每季度初3个工作日内一笔足额划入市级国库，再由市财政统一向省级办理还本付息。在实际执行过程中，乳山市、文登区、临港区等区市因财力紧张的问题，存在不能按期足额向市财政局上缴还本付息资金的情况，为确保及时偿债不产生罚息，只能由市财政垫付大量资金，导致市财政库款余额较小，影响省级对我市库款考核结果。此外，经测算全市2019年到期债券本息64亿元，如果区市长期拖欠市级债券本息，市级财力无法负担全市到期债券本息。

（七）政府债务未纳入绩效目标管理。

本文件中指出：政府债务资金使用单位，应当按照绩效管理的相关规定制定绩效管理目标，建立绩效管理制度，配合财政部门开展绩效评价工作。2018年9月，中共中央、国务院下发了《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号），意见指出要建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，其中全覆盖预算管理体系中指出“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理”。从2019年执行情况看，我市预算绩效管理工作主要围绕全方位和全过程开展，目前暂未涉及政府债务，政府债务资金使用单位目前暂未按照绩效管理要求制定相关的绩效管理目标。同时，省厅和周边地区也未出台针对政府债务的绩效管理办法。

三、下一步工作安排

（一）加强政府性债务绩效管理。

根据相关政策文件要求，积极推进政府性债务预算绩效管理工作。首先，密切关注上级动态，结合我市实际情况，适时出台针对政府性债务的预算绩效管理办法或操作指引，为政府债务资金使用单位开展预算绩效管理工作提供指导。其次，加强宣传指导与落实，引导债务资金使用主体梳理绩效理念，并建立从“预算编制有目标、预算执行有跟踪、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制，从而强化对政府债务投资项目的管理，确保资金投入绩效。

（二）进一步推进政府性债务信息公开。

根据财政部关于印发《地方政府债务信息公开办法（试行）》的通知（财预〔2018〕209号）的要求，在全面落实限额内政府债务信息公开的基础上，积极推进平台公司名录、政府购买服务、PPP项目相关信息公开，主动接受社会监督。具体来说，应做好以下几个方面：一是区市政府债务管理部门要向定期市级债务管理部门汇报债务管理情况，主要包括：政府债务期限、结构、类别等信息；二是要对同级人大进行信息报告和公开，每一次的债券发行和偿还都要书面报告同级人大，等其批准后方能进行；三是定期、按时向社会公众进行债务信息的披露。积极发挥人民群众的监督作用，有利于掌握和控制每一笔债务资金的管理和使用，提升债务资金的使用效率；四是按照债务管理科学化、规范化的管理要求，地方政府债务管理部门应当及时，定期地通过门户网站、外部媒体等，向社会大众公布地方政府债务的实时情况，随时接受监督。

（三）加强建设项目源头管控。

加大财政约束力度，建设项目可行性研究阶段充分论证财政承受能力和资金筹措方案，有效抑制地方不具还款能力的项目上马建设。涉及举债融资的项目，必须严格评估项目现金流和收益情况，项目概算及概算调整必须制定资金平衡方案，依法合规落实各项资金来源和偿债责任。同时推动政府职能由“建设型”向“服务型”转变，改变地方政府作为地方基础设施建设最大供给方这种局面，大力推行PPP市场化模式，让民间资本融入，为地方政府腾挪出更多的资金空间。

（四）强化政府债务资金使用管理。

针对今年财政部对我市政府债券资金使用情况核查中发现的问题，我局将积极推进相关问题整改，同时加强对政府债券资金的日常监督管理工作。除系统内的统计工作外，应按月调度相关资金的使用进度，及时发现问题，及时沟通协调推进问题的解决。对新增债券结存资金明确处理办法，对于确实无法支付而形成的结余资金可以按规定程序调整项目，确实不能安排项目结余资金经批准偿还债券本金或调入预算统筹使用，防止资金闲置浪费，减轻地方政府债务负担。同时，加强预算管理，科学编制预算，严格按项目投资计划、实施进度、资金需求分年度申请新增债券，防止资金沉淀。此外，建议加大对区市申报项目收益与融资自求平衡专项债券项目发行力度，进一步明确专项债券用于有一定收益项目的具体标准，如：专项债券的项目收益占总投资的比例，以便各级财政部门更规范地安排和使用一般和专项债券资金。

（五）积极争取分类施策缓解偿债压力。

积极与各个银行等金融机构进行对接，进行分别商谈方式，通过展期、延期、降息等形式缓解偿债压力。一是与金融机构协商展期一部分，对于那些金额较大，一时难以偿还到位的融资通过修改和变更融资合同等方式，做好延期展期，错开还款高峰，缓解短期偿债压力；二是细化完善分年度化债计划，全面落实隐性债务化解方案，通过年度预算安排，盘活存量资金，处置存量资产，压减一般性支出等多渠道筹措偿债资金，有序化解存量债务风险； 三是对政府债券采取用好中央、省、市政策，通过借新还旧方式，降低偿债压力。同时，积极争取新增专项债券，优先支持在建项目，避免资金链断裂，防范处置风险。

特此报告。

威海市财政局 

2019年8月1日